Vyjádření Národní rozpočtové rady k návrhu důchodové reformy

Návrhy Komise pro spravedlivé důchody, které byly prezentovány 10. ledna 2020[1], předpokládají rozdělení současného prvního pilíře důchodového systému na dvě části. První část (tzv. nultý pilíř) by měla zajistit výplatu minimálních důchodů a měla by být kryta z běžných daňových výnosů, zatímco druhá část by měla zohledňovat zásluhovost a měla by být financována z výnosů pojistného na sociální zabezpečení.

Navrhovaná konstrukce důchodového systému existuje v několika zemích OECD a má ve srovnání se stávajícím stavem několik výhod. Za nejpodstatnější z nich je možné považovat otevření prostoru pro snížení sazeb pojistného na sociální zabezpečení a změnu struktury daňového břemene ve prospěch snížení daňového zatížení práce. Zde však záleží na tom, jaké daně by byly naopak zvyšovány s cílem získat výnosy pro pokrytí nákladů nultého pilíře. Za další pozitivum lze označit určité zjednodušení systému a možnost informovat občany o předpokládané výši jejich budoucích důchodů.

Pro Národní rozpočtovou radu je však z hlediska jejího zaměření (viz zákon č. 23/2017 Sb., o pravidlech rozpočtové odpovědnosti) klíčové, jak by navrhované změny ovlivnily střednědobou a dlouhodobou udržitelnost veřejných financí. Zde lze ocenit, že materiál k jednotlivým variantám přináší informace o dopadu na ukazatel S2[2] (byť u varianty spravedlivé je neutrální dopad na S2 založen na předpokladu navyšování daňových příjmů, které však není podrobněji specifikováno). Na druhou stranu však žádná z předložených variant tento problém (významně) neřeší, nebo ho dokonce zhoršuje[3].

K prezentovaným variantám lze z hlediska dopadů na udržitelnost veřejných financí uvést následující:

1. Varianta úsporná jednoznačně potvrzuje závěry, které dlouhodobě prezentuje NRR, tedy že při zachování stávajícího věku odchodu do důchodu a stávající úrovně daňového a odvodového zatížení je možné udržitelnosti systému dosáhnout pouze snižováním hrubého náhradového poměru[4].
2. Varianta spravedlivá s sebou přináší významný růst nákladů na penzijní systém jak bezprostředně po jejím případném zavedení, tak i v dalších letech. Její implementace by tak dlouhodobou udržitelnost veřejných financí velmi významně zhoršila.  
3. Varianta technická představuje možnost, jak provést změnu výdajové struktury směrem k vyšší přehlednosti a srozumitelnosti, aniž by došlo ke zhoršení udržitelnosti systému. Zároveň však ukazuje, že ji není možné provést tak, aby si polepšili všichni.

Na základě výše uvedeného NRR konstatuje, že prezentované návrhy zatím nepřináší systémové řešení udržitelnosti důchodového systému v České republice. V tomto kontextu je nutné uvést, že již existující nastavení důchodového systému lze z dlouhodobého hlediska označit za neudržitelné. Jakékoli zvyšování výdajů bez definování nových příjmů, redukce jiných výdajů, či změny jiných relevantních parametrů (např. věk odchodu do důchodu) by tento problém ještě prohloubilo.

Případné prohloubení neudržitelnosti veřejných financí by se neprojevilo až po roce 2030 při nástupu silných generací ze 70. let 20. století do penze, ale již ve střednědobém horizontu v podobě zpřísnění hodnoty střednědobého rozpočtového cíle (MTO), což je maximální hranice strukturálního deficitu, kterou může Česká republika vykázat[5]. Již pro letošní rok byla hodnota MTO v důsledku prohloubení neudržitelnosti zpřísněna na -0,75 % HDP a lze očekávat, že pokud nebudou implementována opatření vedoucí ke zlepšení udržitelnosti veřejných financí, bude tento ukazatel od roku 2023 dále zpřísněn. V důsledku toho dojde k dalšímu omezení prostoru pro aktivní fiskální politiku v případě hospodářských problémů.

NRR se dále domnívá, že jakékoliv změny v důchodovém systému, které povedou k růstu výdajů v budoucnosti (zejména tzv. spravedlivá varianta), by neměly být přijímány izolovaně s tím, že reforma příjmů bude následovat. Zkušenosti ze zahraničí, ale i z České republiky totiž ukazují, že fázové reformy, kdy jsou nejprve zvyšovány výdaje a následně se mají řešit příjmy či úpravy systému, které mají budoucí výdaje redukovat, zpravidla končí pouze (populárním) zvyšováním výdajů a další fáze již nejsou implementovány. Důsledkem je pak zvýšení nerovnováhy veřejných financí.

Na základě výše uvedeného se NRR domnívá, že změny v důchodovém systému vedoucí k nárůstu výdajů, by měly být přijímány v balíku s dalšími opatřeními (dodatečné příjmy, úpravy jiných parametrů), a měly by jako celek vést ke zlepšení ukazatelů dlouhodobé udržitelnosti veřejných financí.  

NRR dále upozorňuje, že úpravy důchodového systému by se neměly omezovat pouze na část financovanou z veřejných rozpočtů. Vzhledem k velkému rozsahu očekávané demografické změny by bylo vhodné posílit i úroveň soukromého důchodového spoření občanů, aby tak byla v budoucnu zajištěna dostatečná životní úroveň starobních důchodců. Úpravy by se tak měly dotknout i již existujícího třetího pilíře.