Pandemická situace se v České republice zlepšuje. Pozornost se teď upírá především na rozvolňování, které by ekonomiku mělo alespoň částečně vrátit do „normálního“ fungování. Vedle toho se na obzoru rýsují další zásadní témata, která nelze přehlížet. Jedním z nich je řešení postpandemické rozpočtové strategie.
Rozpočtová politika je nepochybně jedno z nejbouřlivějších témat před podzimními volbami do Poslanecké sněmovny. Není pochyb, že konsolidace veřejných rozpočtů bude drahá. Bilance státního rozpočtu skončila loni v deficitu o velikosti 367,5 miliardy korun, pro letošek je v plánu 500 miliard a pro příští rok se spekuluje o dalších více než 300 miliardách. Tempo zadlužování je neúprosné. Jak uvedla předsedkyně Národní rozpočtové rady Eva Zamrazilová, za této situace nám hrozí, že už v roce 2024 narazíme na dluhovou brzdu.
Ekonomická i politická obec se shoduje, že je potřeba jednat. Jak konkrétně? Na to jsme se zeptali ekonomických odborníků:
Kdybyste měl(a) tu možnost, jak byste nastavil(a) vládní postpandemickou rozpočtovou strategii? K jakým konkrétním krokům na straně příjmů a výdajů byste přistoupil(a)?
Michal Šoltés, Roklen
Díky snížení efektivní daňové sazby DP FO má příští, tj. postpandemická, vláda skvělou příležitost změnit daňový mix. Až na několik výjimek většina ekonomů, komentátorů a voličů chápe, že bez zvýšení daňového inkasa to nepůjde a růst HDP k tomu stačit nebude. S podporou odborné i široké veřejnosti tak posunutí daňového mixu k vyššímu zastoupení daně z nemovitostí či nepřímých daní nebude novou vládu stát tolik politického kapitálu.
Z menších zásahů v daňovém systému je pak namístě audit daňových slev. Obzvlášť sleva na partnera s nízkými příjmy je vhodným kandidátem na zrušení. Zrušením by došlo k poklesu participační daňové sazby, a tedy i ke snížení negativních dopadů daní na nabídku práce a akumulaci lidského kapitálu druhého vydělávajícího. Základní pravidla optimálního zdanění diktují danit elastičtější nabídku práce druhého vydělávajícího nižší efektivní sazbou, což se v českém daňovém systému neděje. Ekonomicky, nikoliv účetně, je sleva na partnera s nízkými příjmy jedna z těch úplně nejdražších.
Druhý zásadní krok nové vlády bude zapojení České republiky do hledání řešení problému daňových rájů. Českou republiku dnes daňové ráje stojí zatím přibližně „jen“ deset miliard korun ročně. Pokud je ale mezinárodní vůle, a to včetně evropských daňových rájů, jako je například Nizozemí, tak není dobrý důvod takovou iniciativu odkládat nebo ji přímo blokovat.
Veřejná diskuse o výdajové straně rozpočtu se v posledních týdnech smrskla na soupeření o to, kdo navrhne propustit větší počet zaměstnanců veřejného sektoru. I kdybychom na chvíli ignorovali důležitější nebo konfliktnější otázky – jako budoucnost důchodového systému, když už dnes jde na důchody přibližně třetina výdajů nebo desítky miliard korun vyplacené jako příspěvky na stavební spoření a penzijní připojištění – tak diskuse o počtu zaměstnanců je vyloženě špatně.
Jaká má být agenda veřejného sektoru? Jaké lidi veřejný sektor potřebuje k naplnění takové agendy? Jak přilákat, vybrat, udržet a motivovat ty správné lidi? Teprve až budeme tohle vědět, je čas řešit počty zaměstnanců. A pokud ty první otázky opravdu zodpovíme první, pak „správný“ počet zaměstnanců z nich vypadne skoro sám.
Ten možná největší problém veřejného rozpočtu je však velmi účetní, nikoliv ekonomické přemýšlení o něm. Často slyšíme o problémech, z jaké rozpočtové kapitoly hradit výdaje nebo které ministerstvo je zrovna zodpovědné za konkrétní výdaj. Jen výjimečně slyšíme, že stát vynaloží veřejné prostředky na tohle, protože se to ekonomicky a společensky vyplatí. Nezbývá než si přát, že příští ministr či ministryně nasměřují přemýšlení o rozpočtu trochu víc ekonomickým směrem a trochu méně tím účetním.
Petr Bartoň, Natland
Nejdůležitějším postpandemickým úkolem rozpočtu bude vyjmout pandemii z rozpočtu. Dva roky obřích deficitů jsou sice ránou, ale když se její hojení (rozuměj splácení) rozprostře na několik let, nebude to zásadní problém. Ale ta rána k hojení musí přestat růst. Místo toho to ve všech ministerských predikcích vypadá, že 300+ miliard deficitu bude součástí „Nového normálu“. To může mít jen 2 vysvětlení: buďto stát ví něco, co my ne, a počítá s pokračováním lockdownů, a tedy kompenzací, anebo bude „hledat za co utrácet“, když s koncem lockdownů odpadne i nutnost utrácet 300+ miliard (jaká náhoda!) ročně za kompenzace.
Prvním krokem bude tedy rychlý návrat výdajů co nejblíže k předpandemické úrovni. Na rostoucí nezaměstnanost v postižených oborech není třeba vymýšlet nové postpandemické programy. Během minulých let blahobytu byly parametry podpory průběžně zvyšovány „zadarmo“ – stát se dále chlubil tím, že údajně nezvyšuje podíl „mandatorních výdajů“. No bodejť, když v konjunktuře byly jen na papíře! Ale pokud posloucháme průmysl dále plačící nad nedostatkem pracovníků, nárůst nezaměstnanosti nemusí být (po ustálení) nijak dramatický.
Bude třeba zabránit snaze programy COVID zpermanentnět pod rouškou argumentu, že se musí „zpětně“ dorovnat jejich nedostatečnost během Covidu. To je ale dvakrát špatně – těm mezitím zavřeným podnikům už to nepomůže a ty přeživší si vypěstují závislost. Stát jako drogového dealera nechce nikdo rozumný. Nejhrůznější je ale současná snaha zavést permanentní Kurzarbeit, který bude moci být kdykoli znovu zapnut. Opět je to dvakrát špatně – Kurzarbeit měl být zaveden dávno (nejpozději loni v létě) a jen na dobu omezení. Místo toho bude zaveden s více než ročním zpožděním, a natrvalo.
Pokud jsme zvýšili výdaje kvůli Covidu, není důvod je po Covidu nevrátit. Případný nárůst výdajů na nezaměstnanost (a předčasné odchody do důchodu) lze kompenzovat čistě na straně výdajů zmenšením počtu úředníků státu. Zákon o státní službě to ztěžuje, ale my jsme si přeci zvykli na „covidové výjimky“ ze všeho, tak proč ne tady, a kdy, když ne teď?
Teoreticky by se pak nemusely přijímat ani drastické kroky na straně příjmů. Tam by byl k řešení jen jeden problém, a to snížení daňových příjmů z pokleslé ekonomiky – respektive z rozpolcené ekonomiky, kde některé sektory jsou zničeny a některé jedou bez ztráty květinky, či dokonce rozkvétají. Plány zvýšit daně z příjmů – ať už občanů či firem – by byly trestáním invalidů za invaliditu. Stát, který slovně brojí proti daňovým výjimkám, je v posledních letech zaváděl v systému DPH, novými nižšími sazbami pro vybrané. Návratem k rovnějšímu systému by se vybralo víc peněz a zjednodušila administrativa. A nesmíme zapomenout na nejstarší konstantu veřejných financí – když dojdou peníze, státy vždy zdražují kuřivo. Už jsem zmiňoval model drogového dealera?
DANUŠE NERUDOVÁ, KORONERV
Aniž bychom si toho všimli, ze silného státu se stal dinosaurus a v krizi rozhodně nepomohl svým občanům dostatečně. A tak zásadní změnou související s rozpočtovou strategií by měl být přechod ke štíhlému flexibilnímu státu, který by byl schopen v krizích pružné reakce. Začala bych tedy na straně výdajů, a to racionalizací agend. Na základě racionalizace agend a digitalizace procesů bych stanovila nově počty systemizovaných míst a vybudovala bych rozpočtové kapitoly znovu od spodu (tzv. zero budgeting). Je neúnosné, aby mandatorní a kvazimandatorní výdaje činily přes 80 %.
Na straně příjmové je pak třeba provést komplexní daňovou reformu, která nutně neznamená zvyšování daní. Cíle daňové reformy by měly být dva. Za prvé výrazné zjednodušení systému a za druhé je třeba, aby daňový systém odrážel strukturu ekonomiky 21. století. V rámci zjednodušení bych u daní z příjmů přešla na široce definovaný základ daně s minimem výjimek a nižší daňovou sazbou. U daně z příjmů korporací bych neváhala připojit se ke globálním iniciativám OECD, tak abychom byli schopni zdanit digitální sektor a velké korporace. Ono zaklínání se národní suverenitou v oblasti korporátních daní je v dnešní době úsměvné, neboť národní suverenita v této oblasti už je pouhá fikce. V oblasti nepřímých daní bych se zaměřila především na ekologické daně, které v naší zemi používáme jen v omezené míře.
Pavel Potužák, Katedra ekonomie Národohospodářské fakulty VŠE v Praze
Veřejné finance se během covidové krize dostaly pod tlak a generují vysoké deficity. Neexistuje magický proutek, jehož mávnutím by se v dohledné době zázračně stabilizovaly. Lze však uvést několik principů, které by fiskální politika mohla v (blízké) budoucnosti sledovat.
S ústupem epidemie by vláda měla postupně odstříhávat dotační programy, které na ni byly navázány. Existuje zde totiž riziko efektu západky, podle něhož se dočasně vyšší výdaje nikdy nevrátí na předkrizovou úroveň.
Vztah úrokové míry a tempa růstu HDP je klíčový pro budoucí trajektorii poměru veřejného dluhu na HDP. I přes současný pokles HDP se očekává jeho budoucí růst. Pokud bude tempo růstu nominálního HDP 5 % ročně a nominální úroková míra z vládních dluhopisů se bude pohybovat kolem 2 %, pak veřejný sektor může dlouhodobě generovat deficit ve výši 2 % na HDP, chce-li udržet veřejný dluh na HDP na úrovni 40 %. Při úrokové míře 2 % budou představovat zaplacené úroky 0,8 % HDP a vláda může generovat primární deficit 1,2 % HDP. Pro úroveň dluhu 50 % na HDP může být roční deficit 2,5 % HDP, zaplacené úroky budou 1 % HDP a primární deficit 1,5 % HDP. Pro magickou úroveň 60% dluhu na HDP je možný deficit 3 % HDP (což není náhoda vzhledem k maastrichtským kritériím), úroky by představovaly 1,2 % HDP a primární deficit 1,8 % HDP.
Je zřejmé, že dnešní veřejné deficity na HDP dosahují mnohem vyšší úrovně (7,3 % HDP). Veřejné zadlužení totiž vzrostlo v roce 2020 o 2,15 – 1,74 = 0,41 bilionu korun. Nominální HDP v roce 2020 dosáhl 5,65 bilionu korun.
Lze předpokládat, že s rostoucím poměrem veřejného dluhu na HDP budou finanční trhy požadovat vyšší úrokovou míru. Například pro 5% nominální úrokovou míru a pouze 4% růst nominálního HDP je pro udržení 60% poměru dluhu na HDP možné generovat deficit pouze ve výši 2,4 % HDP. Vláda by poté musela generovat primární přebytek 0,6 % HDP.
Jelikož by dnešní úroveň deficitů (7 % na HDP) vedla i při 5% růstu nominálního HDP ke 140% podílu dluhu na HDP ve stálém stavu, musí vláda přistoupit buď k redukci výdajů, nebo ke zvýšení příjmů veřejných rozpočtů, nebo k jejich kombinaci. Nelze očekávat, že výdaje na zdravotnictví a školství by mohla vláda výrazně omezit po covidové krizi, a to zejména pokud je pro ni politicky neúnosné zvýšit spoluúčast občanů v těchto sektorech. Stejně tak výdaje na obranu a bezpečnost budou mít tendenci růst v souvislosti se současnou mezinárodní situací a závazky. Omezení velkých dopravních investic by znamenalo pro ekonomiku negativní fiskální stimul.
Vláda tak může v principu omezit různorodé dotační programy a výdaje na státní správu. Z povahy státní správy však vláda nezná informace, které její části jsou ty nejméně efektivní. Stejná úvaha platí pro dotační programy. Vláda se tak může rozhodnout generálně omezit výdaje na tyto oblasti, což vyvolá velký odpor. Menšího tlaku se dočká při zmražení těchto výdajů. Nejmírnější variantou je pak omezení růstu tohoto typu výdajů pod tempem růstu nominálního HDP, což postupně sníží jejich váhu na veřejných rozpočtech a HDP.
Na straně příjmů je manévrovací prostor vlády ještě více omezen. Z politických důvodů nelze očekávat výrazné zvýšení zdanění fyzických osob a vzhledem k nastavení sazeb v okolních zemích ani osob právnických. Vláda s většinou ve Sněmovně tak nejspíše bude směřovat ke zvýšení sazeb daní nepřímých. Z pohledu nižších ex post distorzních efektů má vláda největší prostor pro zvýšení daní majetkových, jejichž úroveň je v ČR v mezinárodním srovnání nízká a které představují nízké procento příjmů veřejných rozpočtů.
Je zřejmé, že pouze vláda se silnou politickou podporou bude schopna učinit významnější kroky jak na straně výdajů, tak na straně příjmů. Současné nastavení rozpočtové politiky však směřuje k takovým hodnotám veřejného zadlužení, které dříve nebo později svážou ruce každé vládě.
Michal Skořepa, Česká spořitelna
Příjmy i výdaje veřejných rozpočtů jsou politikum: žádné objektivně potřebné nastavení neexistuje. Já osobně bych urychleně a plně korigoval letošní snížení efektivní sazby daně ze mzdy. Zavedl bych silně progresivní daň z nemovitostí, čímž by se též oslabilo napětí na trhu domů a bytů. Investoval bych do důkladného externího auditu státní správy. Valorizaci důchodů bych opřel o třetinu růstu mezd, nikoli nynější polovinu.
Dominik Stroukal, Creditas
Nemáme na výběr, budou se zvyšovat daně. Nelíbí se mi to, je mi to bytostně nepříjemné, ale nastavili jsme si systém tak, že nám nic jiného nezbude. I kdybych se nebál snížit všechny platy ve státním rozpočtu o třetinu, snížil bych tím zadlužení k HDP o jeden procentní bod. Na straně výdajů by se muselo sáhnout na důchody, což není ani rozumné, ani politicky průchodné. Nechci říkat, že se na výdajové straně nedá šetřit, opak je pravdou, ale cesta z covidové mizérie tudy nepovede, to je jisté. Budou se zvyšovat daně. Naštěstí nejsem politik, protože bych v takové situaci musel okamžitě rezignovat. Ale kdybych byl a šlo mi hypoteticky o znovuzvolení, musel bych jít řádek po řádku na straně příjmů. Rozhodně to nezazáplatují daně z nemovitostí apod., jediné velké položky jsou daně z příjmu, sociální pojištění a DPH. Návrat daně z příjmu fyzických osob do situace před daňovým balíčkem by mi sebral dva procentní body zadlužení k HDP. To je pořád málo. Nezbývá, než buď zvýšit sociální pojištění nebo DPH. Plátců DPH je půl milionu, což o řád méně než plátců sociálního pojištění. Je to tedy politicky mnohem průchodnější.
Sečteno a podtrženo, v současné rozpočtové situaci není jiné východisko než zvýšit DPH. Je to něco, co bych nikdy nepodepsal, ale je dobré se na to připravit, protože jiní to podepíšou rádi. Ostatně viděli jsme to už v roce 2012, kdy jsme bojovali s dopady poslední finanční recese a Nečasova vláda přistoupila právě ke zvýšení DPH. Protestovalo se proti různému utahování opasků, které nakonec nemělo na rozpočet téměř žádný viditelný dopad, ale proti zvyšování DPH se Václavské náměstí nezaplní. Lidé mají pocit, že je to něco abstraktního, co se jich nedotýká, protože to zaplatí firmy. Bohužel v konečném důsledku samozřejmě DPH platíme všichni. Ale abych se úplně nevyhnul odpovědi, pokud bych musel, snažil bych se radikálně osekávat výdajovou stranu a nebál bych se rušení celých ministerstev s celými jejich agendami. Když už bych musel pod nabitou hlavní vybírat mezi různými druhy zvýšení daní, preferoval bych ty, které nezatěžují už tak vysoce zdaněnou práci. Hledal bych harmonizace daní tam, kde jsou zbytečné výjimky nebo zjevné negativní externality, typicky třeba výjimka ze spotřební daně u vína. A bohužel by mi nezbylo nic jiného než také zvýšit DPH. Je to smutné, ale naše výdajová strana je obrovsky nenasytná.
