Systém starobních důchodů se v současnosti řadí mezi nejvíce diskutovaná celospolečenská témata v ekonomické oblasti, a to i s ohledem na nedávno představenou důchodovou reformu, která však dramatičtějším způsobem penzijní systém nemění. Z každoročního výkazu Ministerstva financí referujícím o hospodaření státu vyplývá, že jen za minulý kalendářní rok bylo na financování starobních důchodů vynaloženo bezmála 580 mld. korun.[1] V rámci celého státního rozpočtu se tak jedná o nejnákladnější položku. Signifikantní reforma stávajícího systému je bezpochyby těžkým politickým krokem, nicméně v případě nečinnosti stávajících politiků hrozí až katastrofální selhání udržitelnosti státního hospodaření.
Stávající důchodový systém je tvořen dvoupilířovou soustavou. První pilíř reprezentuje důchodové pojištění, kterým občané ve svém produktivním věku financují důchody aktuálním spoluobčanům v penzi.[2] Druhým, čistě dobrovolným pilířem, je doplňkové penzijní spoření a penzijní připojištění, kdy stát v případě účasti do jisté míry poskytuje daňové úlevy a příspěvky.[3]
Veskrze všechny odhady budoucího demografického vývoje české společnosti počítají s tím, že počet lidí seniorního věku bude stoupat.[4] Podle predikcí Českého statistického úřadu se v roce 2050 bude jednat až o 29 % populace,[5] což oproti dnešním 20 % představuje dramatický nárůst.[6] Nelze opomenout skutečnost, že současný model prvního pilíře se téměř od dob svého vzniku na sklonku 19. století nezměnil. Je však nesporným faktem, že podíl lidí v penzijním věku byl v době úřadování německého kancléře Otty von Bismarcka, jakožto zakladatele dnešního modelu důchodového systému, dramaticky nižší než dnes. Stárnutí populace, potažmo klesající počet ekonomicky aktivních na jednoho člověka pobírajícího důchod je do blízké budoucnosti nevyhnutelný.
Česká národní banka je ústředním bankovním subjektem České republiky, který vykonává svou činností dohled nad finančním trhem. Ústava ČR mu ukládá povinnost pečovat o cenovou stabilitu v zemi, což je jeho hlavním cílem. K určování měnové politiky a pečování o cenovou stabilitu má tento orgán k dispozici devizové rezervy, které aktuálně čítají v přepočtu téměř 3 000 mld. Kč. S tímto obnosem zahraničních aktiv ČNB uskutečňuje vlastní nezávislou monetární politiku.
Devizové rezervy centrální banky lze však použít i alternativnějšími způsoby. Návrh, který uvádí kupříkladu profesor z IES FSV UK Tomáš Havránek, počítá s investicemi devizových rezerv České národní banky do bezpečných aktiv (tj. akciové indexy, státní dluhopisy etc.). Výnosy z těchto transakcí by mohly přispívat do státního rozpočtu. Vzhledem k objemu rezerv ČNB lze předpokládat, že i nízkoprocentní zisky představují velmi významné částky. Tyto výnosy by mohly řešit mnohasetmiliardové schodky státních rozpočtů, které zapříčinila covidová krize, ale i zrušení tzv. superhrubé mzdy.
Dle vyjádření tiskové mluvčí ČNB jsou v současné době investiční kritéria pro použití devizových rezerv stanovována bankovní radou ČNB v čele s guvernérem. Detailněji problematiku rozpracovává sekce řízení rizik a podpory obchodů. Bankovní rada, která má v gesci investiční strategii, určuje v interních, veřejnosti nepřístupných předpisech povolené investiční nástroje a zároveň limity jednotlivých finančních rizik. Samotný výnos rezerv je v rámci dnešního systému užíván na pokrytí měnových operací, kurzových rozdílů a nákladů na peněžní oběh. Pouze pokud by tento hospodářský výsledek dosáhl kladné hodnoty, je možné uvažovat o přečerpání přebytků do státního rozpočtu.
Prvním předpokladem pro použití výnosů devizových rezerv jako zdroje státního rozpočtu je odlišná právní úprava, a to na evropské úrovni. Článek 123 Lisabonské smlouvy stanovuje, že „centrálním bankám členských států se zakazuje poskytovat možnost přečerpání zůstatku bankovních účtů nebo jakýkoli jiný typ úvěru orgánům, institucím, […], ústředním vládám […] členských států.“ Ve své podstatě není centrálním bankám v rámci Evropské unie dovolenou poskytnout úvěry ke krytí rozpočtových deficitů. Samotného převodu přebytků kladného hospodářského výsledku České národní banky do rozpočtu se tento zákaz nicméně nedotýká.
Právní rámec daného problému je ale z pohledu českého práva vcelku jasný. Lze vést polemiku o tom, jestli by odvádění zisku ČNB přímo do státního rozpočtu neohrozilo její nezávislost na stávající garnituře. Zákon však ČNB přímo ukládá, že podporuje obecnou hospodářskou politiku vlády vedoucí k udržitelnému hospodářskému růstu, pokud však touto činností není dotčen její hlavní cíl, tj. péče o cenovou stabilitu. Lze tedy vyvodit, že pokud si ČNB vyhradí dostatečný obnos devizových rezerv na bezpečnou manipulaci v oblasti měnové politiky, nic ji z pohledu českého právního řádu nebrání v použití výnosů z obchodů s devizovými rezervami na příjmovou složku penzijního systému.
Jedním z dalších problémů zmíněného návrhu je možnost ztrátovost investic. Pokud by důchodový systém byl velmi rigidně navázán na devizové rezervy ČNB, hrozí, že by investiční výsledky nemusely odpovídat strategiím a očekávaným výnosům. Toto potenciální riziko lze ilustrovat zveřejněnými výsledky hospodaření České národní banky za rok 2022. Korunový výnos z transakcí devizových rezerv činil téměř -6 %. I přestože je detailní složení portfolia devizových rezerv nezveřejňováno, tato zpráva uvádí, že pro rok 2022 se zvyšovaly investice do bezpečnějších aktiv. Přesto však výnosnost daných operací byla záporná.[8]
Úvahu s roli České národní banky je možno samozřejmě dále rozpracovávat. Kupříkladu by ČNB mohla obstarávat nějakou formu „minimálního důchodu“ a zbytek důchodu by byl vypočten dle nové formule – podle počtu dětí, částek odvedených na sociálním pojištění za ekonomicky aktivní část života etc. Zde už ale nastávají otázky, zda pozměnit parametry, dle kterých se výše parametrů by se vlastně důchody měly vypočítávat, aby byl finální výsledek přiměřený a nenabourával iluzi rovnosti ve společnosti. To je ale spíše už politická než právně-ekonomická debata.
Závěrem lze říci, že restrukturalizace příjmů státního rozpočtu, při níž by do jisté míry hrála podstatnější roli centrální banka, teoreticky realizovatelná je. Přestože se jedná o velmi alternativní řešení, je v době, kdy stav veřejných financí je velmi neutěšené, možné i takovéto netradiční návrhy formulovat a vnášet do veřejného prostoru a podrobit je celospolečenské diskusi.
Text vznikl v rámci předmětu Ekonomie veřejného sektoru na Právnické fakultě Univerzity Karlovy.
Zdroj: ČNB, Bloomberg, Reuters
[1] https://www.mfcr.cz/assets/cs/media/2022-06-07_Statni-rozpocet-2022-v-kostce_v02.pdf
[2] https://www.mfcr.cz/cs/soukromy-sektor/soukrome-penzijni-systemy/zakladni-informace
[3] https://www.mfcr.cz/cs/soukromy-sektor/soukrome-penzijni-systemy/iii-pilir-doplnkove-penzijni-sporeni-a-p/zakladni-informace
[4] https://www.czso.cz/documents/10180/101000769/csu_tk_projekce_prezentace.pdf/a1607eee-710d-459a-80b2-4c3b267b8d1e?version=1.0
[5] https://www.czso.cz/csu/czso/projekce-obyvatelstva-ceske-republiky-2018-2100
[6] https://www.czso.cz/csu/scitani2021/vekova-struktura
[7] https://www.vlada.cz/assets/evropske-zalezitosti/dokumenty/lisabonsk__smlouva.pdf
[8]https://www.cnb.cz/export/sites/cnb/cs/o_cnb/.galleries/hospodareni/vyrocni_zpravy/download/vyrocni_zprava_2021.pdf
