Drtivá většina lidí, včetně laiků, by zřejmě správně popsala hlavní poslání centrální banky jako vykonavatele měnové politiky, obvykle definované prostřednictvím cenové stability. Již méně z nich by asi dokázalo vyjmenovat další klíčové úkoly centrálních bank, ačkoli se s nimi střetáváme prakticky každodenně. Jde především o zajištění hladkého oběhu hotovosti a klíčovou roli v bezhotovostním platebním styku. A k tomu některé centrální banky dostávají od zákonodárců další úkoly. V případě České národní banky to je například odpovědnost za ochranu spotřebitelů na finančním trhu. Předmětem diskuze a tohoto textu je, jak tyto cíle jsou nebo nejdou dohromady: především kompatibilita hlavního mandátu centrální banky – měnové politiky – s dalšími dvěma a to dohledem nad finančním sektorem a starostí o finanční stabilitu.
Přiškrtit banku měnovou politikou. A pak ji zachránit?
Zaměřme se nejprve na první z nich, na dohled nad subjekty finančního trhu. Za poslední dekády proběhlo nesčetně debat o ideálním modelu dohledu nad finančním trhem a bylo napsáno mnoho odborných článků. Dodnes ovšem nepanuje shoda, což je koneckonců zřejmé i z faktu, že konkrétní uspořádání se v jednotlivých státech liší. Zhruba před dvaceti lety proběhla vlna vzniku samostatných dohledových institucí, které byly zcela oddělené od centrální banky. Příkladem může být bývalá britská FSA, Financial Services Authority, v jiných zemích nazývaná často Financial Supervisory Authority. Tento typ institucí koncentroval dohled nad bankovním sektorem či nad celým finančním trhem a odpovídal za stabilitu jednotlivých finančních institucí i sektoru jako celku.
Argument pro oddělení od centrální banky byl především právě možný konflikt mezi měnovou politikou a dohledem nad finančním trhem. Teoreticky by se mohlo stát, že bankám by se zrovna nevedlo dobře a zároveň by bylo potřeba zpřísnit měnovou politiku: bankám by přitažení otěží měnové politiky mohlo způsobit ještě větší problémy. Pokud by tedy dané rozhodnutí jak v oblasti dohledu, tak v oblasti měnové politiky, dělala jedna instituce či tatáž skupina lidí, hrozilo by riziko, že při rozhodování v politice bude brát v potaz situaci v bankovním sektoru, či dokonce v konkrétní – systémově významné – finanční instituci. A naopak.
Proti tomu lze namítnout, že záchranu konkrétní banky může (a musí) nakonec stejně vždy provést centrální banka, protože je ze zákona monopolní dodavatel likvidity a tedy tzv. věřitelem poslední instance. Tím máme na mysli situaci, kdy banka čelí problému s likviditou: její aktiva/úvěry jsou sice z dlouhodobého pohledu v pořádku, ale krátkodobě má potíže získat dostatek likvidity k pokrytí svých závazků. Když selžou jiná řešení může potřebnou likviditu poskytnout centrální banka. V takovém případě je ovšem velká výhoda, jestliže centrální banka má sama podrobnou informaci o situaci v bance a může ji prakticky okamžitě vyhodnotit a rozhodnout se, zda potřebnou finanční výpomoc bance poskytnout či nikoli.
Oba argumenty mají svoji legitimitu, což je důvodem, proč zatím nedošlo ke konsenzu na jednom ideálním uspořádání. Máme za to, že nedávná finanční krize ukázala potřebu rychlého vhledu centrální banky do bankovního sektoru, o čemž svědčí i určitý ústup od modelu zcela nezávislých dohledových institucí. Pořád se sice můžeme s tímto uspořádáním v řadě zemí setkat, zároveň ale došlo k návratu některých dohledových kompetencí centrálním bankám. V neposlední řadě stojí za to zmínit, že i dlouhodobý vzor institucionálního uspořádání dohledu – FSA ve Velké Británii – doznal zásadních změn.
Dle našeho názoru oba předchozí argumenty jsou v pořádku a nejsou ani v rozporu. Argument o oddělení dohledu je především argumentem pro vytvoření odděleného rozhodovacího procesu, resp. rozhodujícího orgánu, ale ne nutně nové instituce. Argument pro zachování zase ukazuje, že z podstaty věci nelze centrální banku z výkonu takových rozhodnutí vyloučit. Možný kompromis by proto mohl spočívat ve vytvoření nezávislých rozhodovacích orgánů-výborů na expertní úrovni uvnitř centrálních bank vykonávajících měnovou a dohledovou politiku. Někde takové výbory skutečně vznikají s názvy jako Monetary Policy Committee, Supervision Committee nebo Financial Stability Committee.
Krize ukončila samozřejmost stability
Možná ještě komplikovanější je situace s odpovědností za finanční stabilitu. Centrální banky v minulosti samy inklinovaly k analýze finanční stability, neboť si byly dobře vědomy toho, že pro řádný výkon měnové politiky je stabilní prostředí ve finančním sektoru nezbytné. I v tomto případě finanční krize sehrála svoji roli a přispěla k tomu, že z víceméně neformální péče centrálních bank o finanční stabilitu se stal explicitní mandát zakotvený ve většině zemí v legislativě. Na evropské úrovni vznikla již na začátku krize zcela nová instituce, ESRB, European Systemic Risk Board, neboli Evropský výbor pro systémová rizika, jejímž hlavním úkolem je právě dohled nad finanční stabilitou.
Co takhle zbavit banky práva vytvářet peníze?
Analýza finanční stability a případná opatření pro její udržení jsou sice nezbytná, zároveň to ale vedlo k celé řadě výzev pro interní procesy a rozhodování centrálních bank. Dodnes není shoda na tom, do jaké míry by měla centrální banka při rozhodování o měnové politice brát v potaz analýzy z oblasti finanční stability, či zda by měla využít jiné nástroje, než kterými disponuje měnová politika. Měla by se vyhodnocení z oblasti finanční stability diskutovat při rozhodování o měnové politice? Měla by o případných opatření ke korekci finanční stability rozhodovat stejná skupina lidí jako o měnové politice?
Uveďme si pro ilustraci konkrétní příklad. Česká národní banka v posledních několika letech udržuje uvolněnou měnovou politiku prostřednictvím nulových úrokových sazeb a kurzového závazku (a devizových intervencí k jeho udržení), neboť dlouhodobě podstřeluje inflační cíl a snaží se omezit deflační riziko. Není pak ovšem nijak překvapivé, že úvěrová aktivita bank je vysoká a poslední ČNB Zpráva o finanční stabilitě vyhodnotila dynamiku hypotéčních úvěrů a jejich strukturu jako rizikovou. Následně centrální banka doporučila bankám konkrétní opatření, která by měla tento vývoj přibrzdit – jde zejména o doporučení pro poměr výše půjčky k hodnotě zástavy a příjmu klienta. Na tomto příkladu vidíme, že ČNB ve svém rozhodování odděluje opatření v oblasti měnové politiky a finanční stability.
Mohou se rezervy centrální banky vypařit?
Oblast jasně definované odpovědnosti za finanční stabilitu je pořád poměrně nová a centrální banky stále ještě cizelují, jak ji z pohledu interních procesů a rozhodování sladit s odpovědností za cenovou stabilitu. Ani autoři tohoto seriálu o měnové politice se plně neshodnou, zda a případně do jaké míry lze tento mandát oddělit jak od měnové politiky, tak od dohledu nad finančním trhem. Optimální sladění způsobů analýzy, instrumentária a samozřejmě rozhodování pro všechny tři mandáty – měnovou politiku, finanční stabilitu, dohled nad finančním trhem – budou centrální banky evidentně ještě nějakou dobu hledat. Zároveň se ale podle našeho názoru a osobní zkušenosti ukazuje, že přes určitá rizika „kofliktu zájmů“ může všechny tři mandáty zvládnout centrální banka a těžit přitom ze specifické expertizy ve všech třech oblastech.
