V ČR máme ústavně zakotvenou dualitu územní samosprávy. Čl. 99 Ústavy stanovuje, že zde máme obce, jako základní územní samosprávné celky, a kraje, které jsou vyššími územními samosprávnými celky. Kraje dnešní podoby nám byly zřízeny ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Návrhu NERV se z větší části věnuje obcím. Avšak lze uvažovat o úpravě počtu krajů na 8.
Obě úrovně samosprávy operují s dvojicí pravomocí. Jednak vykonávají přenesenou působnost státu, a jednak jim je přiznáno právo upravovat své vnitřní záležitosti obecně závaznými vyhláškami. Aby bylo možno vykonávat veškeré pravomoci, je třeba obcím poskytnout potřebný aparát na jejich výkon. Financování obcí a krajů se z velké části realizuje prostřednictvím systému RUD (rozpočtového určení daní). Nynější stav sice funguje již řadu let, ale je značně neefektivní. V době rekordního deficitu státního rozpočtu je řešení podobných jevů více než na místě.
V současné době se v ČR nachází 6 254 obcí a 4 vojenské újezdy. Na průměrnou obec v ČR tak připadá přibližně 1 700 obyvatel, v mediánové obci pak dokonce pouze 420 obyvatel. Tedy více než 3 000 obcí v ČR má méně než 420 obyvatel. Podle dat OECD z roku 2016 jsou tato čísla nejmenší z všech zemí EU. Pro zajímavost; průměr EU se pohybuje kolem 5 800 (před brexitem). Podíváme-li se na Francii, ta je rozdělena na více než 35 000 obcí, nejvíce v celé EU. Téměř 6x více než ČR. I přesto má francouzská obec v průměru více obyvatel než ta česká. Velmi efektivní s množstvím samosprávných celků jsou Dánsko s 98 a Irsko s pouhými 31 celky.[1] Proč tomu tak je? Je to dáno zřejmě historickým vývojem s politickou neochotou. Proto samospráva nabobtnala do nezdravých rozměrů.
Problémy
Jedna z příčin problému může být stárnutí populace. S rostoucím úbytkem obyvatel v některých obcích dochází ke ztrátě efektivity a hospodárnosti výkonu samosprávy, kterou v minulosti získala. Tento přístup však naráží na fakt, že stárnutí populace probíhá v celé Evropě, ale i tak jsou číslu u nás ty nejhorší. Druhá možnost je jednodušší a nesvádí problémy na vnější okolnosti. Zkrátka zde dlouho panuje nezájem tento stav řešit.
Tak či onak, problémů vzniká vícero:
- Dochází k neefektivnímu plnění úkolů ze strany obecního vedení.
- Vytvářejí se nadměrné náklady na personální agendy územních samospráv. S tím související i disproporční počet volených politiků.
- Absence rad a sdílení know-how o tom, jak vést obec zapříčiňují provádění některých úkonů formou pokus – omyl. Tím se chyby opakují, nikdo se z nich nepoučí a dochází k plýtvání obecními rozpočty.[2] Příkladem toho může být úspěšné žádání dotací či bezvadné zadávání veřejných zakázek.
- Náročnější spolupráce při vypracovávání projektů, které zasahují do území více obcí.
Například logistická a komunikační kooperace při výstavbě cyklostezky podél toku řeky zasahující do katastrálního území 6 obcí by jistě probíhala rychleji (a možná i levněji) kdyby namísto 6 protínala území jen 2, a to navíc s větším rozpočtem, personálním kapitálem, větším množstvím znalostí a zkušeností.
- Selhávání zastupitelské demokracie v menších obcích. Ty totiž obtížněji skládají kandidátku do komunálních voleb. A někdy kandidátky ani neposkládají. V komunálních volbách z roku 2018 bylo takových obcí 9. V dalších 17 obcích pak neproběhla žádná politická soutěž, když se počet mandátů rovnal počtu kandidátů. [3] Pokud se nikomu nechce ucházet o volené posty, nelze očekávat, že obec bude spravována kvalitně a s řádnou péčí.
Co radí NERV?
Návrh NERV směřuje k postupnému snižování počtu obcí. Ač se zde objevuje možnost násilně rušit obce s počtem obyvatel pod určitou hranicí, jistě to není cesta nejmenšího odporu. Pravdou ovšem je, že malé obce, zejm. pod 1000 obyvatel, budou hlavními adresáty případné úpravy.
Zlatá střední cesta se bude nacházet někde ve využívání prostředků pozitivní motivace. Tak aby obecní úřady byly samy motivovány se o záležitosti dělit s okolními obcemi. Popřípadě se s vyhlídkou příjemnější života pro své obyvatele slučovat do finančně silnějších občanských celků. A na jaké obce se zejména zaměřit?
Mimo ty malé, s nízkými desítkami obyvatel, navrhuje NERV poohlédnout se po obcích, jež nedokázaly po určité období vytvořit kandidátku do komunálních voleb.
V návrhu je krátce zmíněna i možnost snížení počtu vyšších územně samosprávných celků z počtu 14 na 8. Tím bychom se vrátili zpět do úpravy platné od roku 1960, kdy bylo zákonem č. 36/1960 Sb. zřízeno 7 krajů + Praha. Pro zajímavost dodávám, že tento zákon byl zrušen teprve k lednu 2021. Je tedy k zamyšlení, jak dlouho by nám trvalo uvést tuto novou politiku do chodu.
Co by se zlepšilo, a co změnilo?
Současným nastavením systému dochází k neefektivní alokaci veřejných zdrojů. V případě podstoupení některých z výše zmíněných kroků bychom dosáhli Kaldor-Hicks zlepšení. Celkový prospěch pro společnost by převýšil potenciální negativa z toho plynoucí. Obyvatelé obcí by se pravděpodobně měli lépe a zhoršení bychom viděli např. u nově nezvolených politiků či subjektů těžících z tohoto neefektivního stavu. Zlepšení by se promítlo pochopitelně i do státní kasy. Dle předběžného propočtu NERV, by stát ušetřil přibližně 10 miliard Kč ročně.
Při tak nemalé systémové změně, by chování společností a lidí nezůstalo beze změny.
Možnou změnu v chování firem bych viděl zejména v souvislosti s jejich konkurenceschopností při zadávání veřejných zakázek. Při sloučení 5 obvodů v jeden, klesne počet zadavatelů. Firmy tím pádem mají menší pravděpodobnost, že zakázku obdrží a bude je to nutit více soupeřit s ostatními soutěžiteli. Budou-li společnosti vice soupeřit o tyto kontrakty, může to mít pozitivní efekt na výslednou kvalitu dodavatele.
Obyvatelé obcí, ve kterých správa nefunguje, by získali motivátor, aby se více začali o tyto záležitosti zajímat, chtějí-li si udržet možnost naprosté samosprávy. Ze strachu ze sloučení a s tím spjaté odsunutí této obce na okraj zájmu nového zastupitelstva, by si lidé mohli cenit seberozhodování více.
To je spjato s otázkou, jak zajistit řádnou reprezentaci obyvatel z připojených obcí?
Myslím si, že by bylo na místě trochu upravit i zákon o obcích. Musel by se klást důraz na spravedlivou reprezentaci obyvatel z přistoupivších obcí a dát jim více nástrojů na ovlivnění rozhodování v zásadních otázkách týkajících se jejich původních obcí. Přirovnal bych to k osadním výborům, avšak se silnějšími pravomocemi, než jsou vyčteny v § 121 z. o obcích.
Kde vzít inspiraci?
Začneme u našeho nejbližšího souseda – Slovenské republiky. Jistě není překvapením, že Slovensko, vycházeje ze stejných historických základů, má uzemní samosprávu rozvrženou stejným způsobem jako my. Celkem 8 krajů a ~2900 obcí tvoří tuto slovenskou samosprávu. Při přepočítání na obyvatele dospějeme k číslu 1800 obyvatel na obec. Při porovnání s českou hodnotou (tj. 1688) se rozdíl jeví zanedbatelně. I přesto však naši sousedé vycházejí z této statistiky o trochu lépe. Případné řešení by do jisté míry mohlo být aplikovatelné v obou zemí.
Lepším příkladem nám poslouží Dánsko.
Dánsko je co do velikosti a počtu obyvatel dvakrát menší než ČR. V žebříčku hustoty zalidnění se nacházíme hned vedle sebe. Nelze tedy říct, že bychom porovnávali dvě odlišné situace.
Dánsko úspěšně provedlo reformu územní samosprávy v posledních dvou dekádách. Motivátorem změny byla snaha dosáhnout větší efektivity a úspor z rozsahu (economies of scale). Profesionalizace volených orgánů, zajištění finanční udržitelnosti, možnost nabídnout širší škálu služeb veřejnosti. Úprava měla řešit finanční problémy pramenící z vylidňování oblastí způsobené nedostatkem pracovních příležitostí. Od založení pracovní komise roku 2002 po účinnost nové úpravy uběhly pouhé 4 roky. Dánsko vstoupilo do nového roku 2007 s 98 samosprávnými celky, tedy o 172 méně. Počet volených zástupců klesl na polovinu. A s tím i náklady na platy a údržbu. [5]Od té doby uběhlo dostatek času na zhodnocení dopadu úpravy. Dle dánských zdrojů pomohla reforma snížit počet obecních zaměstnanců z počtu 424 tis. (v r. 2007) na 401 tis. (v r. 2016).[6] Na druhou stranu úprava vedla k uzavírání velkého počtu škol a k odcizení obyvatel od svých komunálních politiků.[7]
Nelze činit politiku na základě dvou odstavců
Návrhy NERV jsou pouhými nástřely. Jedná se o vytipovaný, ale řešitelný, problém ve správě státních financí a v krátkém textu je nám přiblížen hrubý nástin jeho zhojení. Na základě takového shrnutí ovšem nelze činit veřejnou politiku. Alespoň ne v demokratické parlamentní republice. Vše je třeba podrobně propočítat a vyhodnotit. Následně se vláda rozhodne k takovému kroku přistoupit a věnovat mu svou pozornost.
Jak nejlépe zjistit potenciál těchto regulací? Vláda by musela vypracovat kvalitní Hodnocení dopadů regulace (RIA). I přesto, že RIA je povinností při tvorbě nových regulací, ne vždy jsou tyto dokumenty kvalitní a vypovídající. Na co nám RIA odpovídá? Je schopna nám ex ante napovědět, jaký sociálně-ekonomický přínos pro společnost dané normy mohou mít.
Odhad kauzálního dopadu můžeme ale zjišťovat i jiným způsobem. Například pozorováním jiných zemí.
Zejména výše zmíněného Dánska, které postupnou změnou územní samosprávy prošlo. A zkusit odhadnout, do jaké míry by měly podobné zásahy efekt u nás.
Můžeme zkoumat obce, které v nedávné minulosti učinily některá z navrhovaných opatření. Uvidíme, zda se jim a jejím občanům daří více a zda dochází na takových místech k finančním úsporám. Jak NERV uvádí, náběh těchto opatření by byl pomalý. Výsledky by byly známé až s odstupem let.
Co by bylo také nutné zajistit, je seznámení občanské veřejnosti s touto problematikou a znát její názor. Hlouběji bychom mohli veřejnost zpravovat pomocí kvantitativních dotazníků. Zejména v „ohrožených“ obcí. V dotazníku by byli seznámeni s problematikou a jejími možnými následky. Díky nim bychom získali i hodnotnou zpětnou vazbu. Obce s velkým procentem souhlasných respondentů by mohli proces transformace urychlit. Zejména tím, že se vyhlásí místní referendum. S posvěcením referenda může zastupitelstvo obce následně pokračovat podle § 19 zákona č. 128/2000 Sb., z. o obcích. Myslím si, že v případě slučování na základě vzájemné dohody obcí se dospěje k vhodnějšímu a efektivnějšímu řešení, než by to mu bylo v případě nucené intervence ze strany státu. Méně násilná cesta se bude jevit přirozenější.
Závěr
Myslím si, že NERV splnil svoji roli poradního orgánu. Seznámil s problémem, navrhl řešení a odhadl možnou výši úspory. Negativa v této záležitosti spatřuji v dlouhém náběhu a místy i markantních zásazích do každodenního života občanů. Byla-li by vláda sto pustit se do toho, doporučil bych vedení dialogů se Svazem měst a obcí a uskupeními jemu podobných.
Vzhledem k faktu, že bydlím ve středně velkém městě, nemohu hledět na tuto problematiku prismatem někoho, kdo by potenciálně mohl přijít o samosprávu vlastní obce. Můj pohled na věc je tedy lehce utilitární. Rozhodně bych se revizi samosprávy a nákladům na místní vlády věnoval. Je nutností obnovovat a modernizovat veškeré aspekty života a státní aparatury, samosprávu nevyjímaje. Někdy historický tradice musí ustoupit efektivnosti.
Pokud to jde jinde, věřím, že to půjde i u nás.
Zdroje
[1] https://www.oecd.org/regional/EU-Local-government-key-data.pdf str. 6
[2] https://www.marigold.cz/item/jak-zlevnit-cesko-mistni-samosprava-je-nesmirne-nakladna-zacit-lze-tady
[3] https://www.irozhlas.cz/volby/komunalni-volby-mapa-obce-bez-kandidata_1809200700_pek
[4] https://www.irozhlas.cz/zivotni-styl/spolecnost/slouceni-malych-obci-nerv_2211102329_mfk
[5] https://en.wikipedia.org/wiki/Municipalities_of_Denmark#Municipal_Reform_2007
[6] https://legacy.altinget.dk/misc/kommunalreformen.pdf str. 24
[7] https://da.wikipedia.org/wiki/Strukturreformen#Resultater
Text vznikl v rámci předmětu Ekonomie veřejného sektoru na Právnické fakultě Univerzity Karlovy.
